Vihreät De Gröna

Tavoitteena turvalliset, laadukkaat ja riittävät peruspalvelut

Kymmenen vihreää teesiä palveluiden tuottamisen tavoista

Hyväksytty puoluehallituksessa 2.2.2007

1. Kunnat ovat Suomen tärkeimmät palveluntuottajat.

Vastuuta palveluiden laadusta ei voi ulkoistaa. Jos kaikki ulkoistetaan, mitään ei ole sisäistetty. Suomessa kunnat ovat tärkeimmät peruspalveluiden tuottajat. Kunnat tuottavat vajaan kolme neljäsosaa sosiaalipalveluista. Terveyspalveluista julkinen taho tuottaa reilun kolme neljännestä, kun taas edelleen esimerkiksi ateriapalveluista vain yksi prosentti on kilpailutettu. Kun palvelut tuotetaan itse, on kuntapäättäjien helppoa ja yksinkertaista osallistua palveluiden kehittämiseen. Suorat vaikutusmahdollisuudet ovatkin itse tuotettujen palveluiden yksi merkittävimmistä eduista.

Vihreät eivät kannata ideologista kilpailuttamista. Yritys ei ole automaattisesti dynaamisempi, tehokkaampi, luovempi, laadukkaampi ja halvempi kuin kunta tai kansalaisjärjestö. Kunnan kannattaa ostaa palvelut yrityksiltä tai kansalaisjärjestöiltä silloin, kun se on järkevää ja hoitaa kilpailutukset lakien ja asetusten mukaan. Siksi ei kannata asettaa prosentuaalisia tavoitteita ostopalveluiden määrälle, vaan tarkastella asiaa palveluittain.

Jos homma toimii, miksi tehdä muutoksia. Jos kuntalaiset ovat tyytyväisiä palveluun, on mietittävä tarkoin millaisia muutoksia siihen halutaan. Palveluja on toki aina mahdollista parantaa ja taloudellista säästöä hakea kehittämistyöllä. Kokonaan uusi palveluntarjoaja kannattaa etsiä vain silloin, kun halutaan tehdä asiat olennaisella tavalla toisin.

Tavoitteena luonnollisesti ovat laadukkaat palvelut edullisesti tuotettuina. Mikäli kansalaisjärjestö ja yritys pystyvät tähän kuntaa paremmin, on usein perusteltua järjestää palvelun hankinnasta kilpailutus. Onnistuneilla kilpailutuksilla voidaan saada kustannussäästöjä ja sitä kautta tuottaa kuntalaisille parempia palveluita.

Toimivat markkinat myös palvelualalla ovat kuntien ja kuntalaisten etu. Koska vastuu palveluiden järjestämisestä, saatavuudesta ja laadusta on aina kunnan, sen oman toiminnan kehittämisestä on kaikissa tapauksissa huolehdittava.

Toiminnan ulkoistamisen yksi ikävä seuraus voi olla kyseisen alan erityisosaamisen hiipumisen kunnan omien työntekijöiden piirissä. Palveluiden ostaminen ei ole pelkkää juristeriaa, vaan on oltava kyseisen palvelualan rautainen ammattilainen osatakseen mitoittaa tarpeet oikein ja muotoilla laatuvaatimukset. Peruspalveluiden osalta on pidettävä huoli kunnan omasta osaamisesta ja kehittämistoiminnasta.

Hoitoketju on esimerkki vaativasta kokonaisuudesta, josta julkisella tasolla on vastuu. Toimivassa hoitoketjussa perusterveydenhuoltoon ja terveyden edistämiseen panostetaan. Toisaalta jos hoitoketju toimii hyvin, voidaan esimerkiksi jonoja purkaa ostamalla palveluita ulkopuolelta. Hoitotakuun toteuttamisen yhteydessä tästä on saatu hyviä kokemuksia.

Kunnan oman toiminnan kehittäminen on edellytys markkinoiden hyödyntämiselle. Siksi säästöjen tekeminen sillä, että luovutaan kehittämistoiminnasta ja ostetaan vain valmista palvelua, on lyhytnäköistä toimintaa. Kunnan oma tuotanto antaa kilpailukseen riittävän asiantuntemuksen sekä mahdollisuuden vertailla palvelujen laatua. Toisaalta myös ostopalvelut voivat toimia oman toiminnan sparraajina.

2. Köyhän ei kannata ostaa halpaa

Laki edellyttää valitsemaan kokonaistaloudellisesti edullisimman, ei halvinta. Olennaista on määritellä tarjouskilpailun ehtoja asetettaessa kunnolla se, mitä halutaan. Kun kriteereistä sovitaan etukäteen juurta jaksain, saadaan varmasti mitä halutaan.

Kuntien ongelmana on ollut se, ettei ole ollut riittävästi osaamista palveluiden ostamisesta. Kilpailutuksen kustannuksiin on laskettava mukaan itse prosessista koituvat ns. näkymättömät kustannukset, joita syntyy mm. tarjouspyyntöjen ja sopimusten laatimisesta, laadunvalvonnasta, mahdollisista riitatapauksista ja siitä, että lukuisat hankinnat päätyvät markkinatuomioistuimen ratkaistavaksi, eikä sekään ole ilmaista. Ei ole myöskään halpaa pitää tuplamiehitystä, kun osaajia tarvitaan sekä tilaajan että tuottajan puolella.

Markkinatuomioistuimeen joutumisen pelossa kunnalliset virkamiehet ovat varmuuden vuoksi esittäneet valittavaksi aina halvinta tarjousta siksi, että kokonaistaloudellisuutta ei ole osattu määritellä. On ensi arvoisen tärkeää, että valtuutetut ja muut poliittiset valitut luottamushenkilöt kantavat vastuun ja pitävät huolen siitä, että kokonaistaloudellisuus on aina se näkökulma, joka valitaan ratkaisun perusteeksi. Näistä syistä kilpailuttamisen osaamista on välttämätöntä parantaa.

Kuntalaiset ansaitsevat kunnon kunnanjohtajat. Siksi on tärkeää, että palveluiden järjestämisestä vastaavat virkamiehet ovat päteviä muutenkin kuin puoluekannaltaan. Virkamiehille on tarjottava täydennyskoulutusta osto-osaamisen lisäksi myös muissa keskeisissä johtamistaidoissa, joita muuttuva yhteiskunta vaatii. Virkamiesjohdolla pitäisi olla myös riittävät resurssit sopimusten tekemiseen ja niiden toteutumisen seurantaan.

Kuitenkin päätös kunnallisen palvelun järjestämistavan muutoksesta kuuluu poliitikoille. Tällainen päätös on aina luonteeltaan periaatteellisesti merkittävä ja se on tehtävä kaupunginvaltuustossa. Mikäli lautakunta tai johtokunta on sellaisessa pakkoraossa, että sen on pakko ilman kunnollista varoaikaa tehdä nopea ratkaisu toiminnan ulkoistamisesta, on johtajien osaamista syytä tarkastella erittäin kriittisesti. Palveluiden hankinnalla on vaikutuksia myös tuleviin palvelumarkkinoihin, joten päätökset on syytä valmistella huolella pohtien, ilman kiirettä.

Kuntien kamppaillessa niukkojen resurssien kanssa on tärkeää, ettei tehdä lyhytnäköisiä säästöpäätöksiä, jotka pitkällä aikavälillä luovat ilkeitä ongelmia, syrjäytymistä, työttömyyttä ja kunnan oman osaamisen heikkenemistä. Toisaalta yrityksillä voi joissain tilanteissa olla tarjolla sellaista kalustoa, jollaisiin investointeihin kunnalla itsellään ei ole mahdollisuuksia. Silloin toiminnan ulkoistaminen voi olla järkevää, jos oma toiminta tarkoittaa sekundan tarjoamista kuntalaisille tilanteessa, jossa priimaakin olisi tarjolla.

3. Hölmöläiset ostavat palvelut toisaalta jos oma väki joutuu työttömiksi.

Jos johtajat ovat huonoja, vaihdetaan johtajat eikä alaisia. Jos asiat ovat jossain kunnallisessa palvelulaitoksessa retuperällä siksi, ettei osaavaa henkilöstöä ole rekrytoitu oikea-aikaisesti, prosesseja ei ole kehitetty, laatu on kärsinyt, eikä pystytä turvaamaan riittävää palvelutarjontaa kuntalaisille, ongelma on johtajissa. Silloin on syytä rekrytoida paremmat johtajat, eikä ulkoistaa toimintaa. On välttämätöntä uudistaa ja keventää kunnallishallintoa, jotta kunta pystyisi tuottamaan kunnollisia palveluita, eikä johtamisongelmien vuoksi ajauduta ulkoistamispakkoon.

Joskus kunnan oma liikelaitos vaikuttaa kalliilta siksi, että henkilöstön rakenne on ajan saatossa muodostunut epätarkoituksenmukaiseksi. Joku arvo silläkin kuitenkin on, että kunta on hyvä työnantaja. Kunnan näkökulmasta voi nimittäin olla aivan järkevää olla antamatta potkuja sille ylimääräiselle korjaamon miehelle, joka on ollut talossa töissä neljäkymmentä vuotta ja on joka tapauksessa jäämässä piakkoin eläkkeelle. Työttömätkään eivät ole julkiselle taloudelle ilmaisia.

On hölmöläisten hommaa tilkitä täkkiä toisesta päästä leikkaamalla. Siksi on pidettävä huolta siitä, kilpailuttamisen vaikutuksia mietittäessä otetaan huomioon niiden vaikutuksen henkilökuntaan. On muistettava, että monella kunnallisella alalla on odotettavissa työvoimapulaa, joten kunnan on syytä vaalia mainettaan työnantajana.

Mikäli kilpailuttamista käytetään ja oma tuotanto siihen osallistuu, on pidettävä huoli siitä, ettei oma väki joudu tyhjän päälle vaikka kilpailutus hävittäisiinkin. Kunnan työntekijöiden siirtyessä uudelle palveluntuottajalle on heidän voitava säilyttää oikeutensa vanhoina työntekijöinä. Jos työntekijät eivät siirry uudelle palveluntarjoajalle, on etukäteen mietittävä, miten henkilöstö sijoitetaan uudelleen. Näissä järjestelyissä kunkin henkilökohtaiset tavoitteet ja ominaisuudet on otettava huomioon. Uudelleenjärjestelyjen tuoma kulunki on laskettava mukaan arvioitaessa kilpailutuksesta mahdollisesti saatavaa taloudellista hyötyä.

Kun omaa tuotantoa trimmataan palvelukuntoon, sitä ei pidä tehdä henkilöstön selkänahasta repimällä. Jos kunta ei pysty työvoimavaltaisella alalla työntekijöitään kohtuuttomasti kuormittamatta ja uuvuttamatta palvelua tuottamaan, ei ole syytä olettaa muidenkaan siihen pystyvän. Hullua on teettää viiden siivoojan työ kolmella, jos ajan saatossa näistä yksi rikkoo selkänsä joutuen työkyvyttömyyseläkkeelle, toinen uupuu ja masentuu pitkille sairaslomille vähän väliä, ja kolmas ottaa lopputilin kun ei enää kestä.

Kilpailutuksen yhtenä riskinä on otettava huomioon sen mahdollinen huono vaikutus henkilöstön työmotivaatioon.

4. Reilu kilpailutus on parempi kuin ostaa kallista sekundaa kunnanjohtajan langolta.

Kilpailulainsäädännön idea on, että julkiset hankinnat hoidetaan avoimesti ja tasapuolisesti. EU:n sisämarkkinalainsäädäntö lähtee siitä, ettei ole reilua suosia oman kunnan poikaa naapurien tai ulkomaalaisten kustannuksella. Näin turvataan, ettei kunnan hankinnoista sovita kabineteissa hyvä veli -verkostojen kesken, lahjuksin korruptoimalla tai eliitin vastavuoroisilla palveluksilla.

Kaiken kunnan päätöksenteon ja toiminnan tulee olla sellaista joka kestää päivänvalon. Tämä tarkoittaa myös sitä, että kunnalliselta laitokselle tulee asettaa selkeät laatukriteerit siinä missä kilpailutuksen kautta hankitullekin palveluntarjoajalle. Esimerkiksi käyttäjädemokratian ja ekologisuuden perään pitää kysellä aivan yhtä innokkaasti pitkän linjan kunnalliselta palvelutalolta, kuin uusilta sopimuskumppaneiltakin. Palvelujen laadun valvonta on tärkeää sekä kunnan oman tuotannon kohdalla että ostettaessa palveluita ulkopuolelta. Ostetussa palvelussa on hyvä muistaa, että laadun valvonta ei pääty tarjouspyynnön ja sopimuksen tekemiseen, vaan itse asiassa vasta alkaa siitä.

Julkiset hankinnat muodostavat noin 15 prosenttia bruttokansantuotteesta. Pääsääntöisesti hankinnoissa on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet. Kuntasektori kilpailuttaa vuosittain noin 11 miljardin euron hankinnat eli yli kolmanneksen menoistaan. Palvelualan hankinnat muodostavat tästä potista yli 5 miljardia euroa eli vajaa puolet. Ei ole siis lainkaan yrityselämän kannalta yhdentekevää, kuinka oikeudenmukaisesti ja reilusti kuntapäättäjät osaavat kilpailutukset järjestää. Hyvä kunta on hyvä myös yrittäjille.

Kuntaliiton mukaan kunnissa on saatu hyviä kokemuksia yksityisistä ostopalveluista esimerkiksi siten, että alueella on syntynyt uusia yrityksiä, talous on kasvanut, työllisyysaste on kohonnut ja alueen kehitys ollut tasapainoisempaa.

5. Joihinkin töihin kilpailutus ei yksinkertaisesti sovi.

Klassinen esimerkki kelvottomasta kilpailuttamiskohteesta on kaupunginorkesterin konsertin sävellys. Maija Meikäläinen saattaisi tehdä sellokonserton halvalla, mutta ehkä on järkevämpää, että orkesteri tilaa työn siltä säveltäjältä, jonka tunnettu työ taiteellisin kriteerein sopii parhaiten orkesterin esitettäväksi.

Jatkuvuus ja pysyvyys luovat turvallisuutta elämän heitellessä. Lastensuojelun ja erilaisten pysyvään asumiseen pohjautuvien palveluiden on oltava turvallisia. Kerta kaikkiaan ei ole oikein hyppyyttää kehitysvammaisia, mielenterveysongelmaisia, vanhuksia ja lapsia laitoksesta tai hoidosta toiseen sen perusteella, kuka milloinkin on kilpailutuksen voittanut.

Moniin monimutkaisiin sosiaali- ja terveyspalvelukokonaisuuksiin kilpailutus sopii todella huonosti, sillä laadun määritteleminen tarjouspyyntöihin markkinatuomioistuimenpitäviksi kriteereiksi on lähes mahdoton tehtävä. Siksi kilpailutus pitää sisällään tendenssin kohti halpaa ja huonoa. Hyvän kriteeriksi ei nimittäin kilpailutustilanteessa riitä se, että joku vanha toimija tiedetään hyväksi. Tämähän sorsisi uusien toimijoiden mahdollisuutta osallistua kilpailuun. Siksi kannattaa pohtia kannattaako kilpailutuksia lainkaan järjestää sellaisilla aloilla, joissa laatu on vaikeasti määriteltävissä ja perustuu työntekijöiden kokemukseen ja sosiaalisiin taitoihin. Erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluissa on oltava mahdollista ostaa palvelu vanhalta, kokeneelta, turvallisen tuntuiselta ja hyväksi havaitulta toimijalta ilman kilpailutusta.

Kuntalaisille saattaa olla turvallisuutta luova tekijä se, että koulussa on sama keittäjä tai vahtimestari vuodesta toiseen, jolloin lapset oppivat tuntemaan ja luottamaan häneen ja vanhemmatkin tietävät hänen nimensä. Inhimillistä tekijää ei pidä unohtaa, sillä ihmisistä tässä kaikessa kuitenkin on kysymys.

6. Ostopalveluilla voidaan lisätä kuntalaisten valinnanvapautta

Toimivat markkinat ja palveluiden ostaminen kansalaisjärjestöiltä ja yrityksiltä lisäävät kuntalaisten valinnanmahdollisuuksia. Hyviä esimerkkejä tästä on lasten vanhempien mahdollisuus valita jotain tiettyä kasvatusideologiaa käyttävä päiväkoti - vaikka esimerkiksi montessoripäiväkoti - lapsilleen. Ei ole siis mitään syytä pelätä lähtökohtaisesti ostopalveluita, vaan nähdä niiden valinnanvapautta ja palvelukirjoa lisäävä vaikutus. Palvelusetelin avulla voitaisiin asettaa erilaiset lastenhoidon muodot keskenään tasavertaiseen asemaan.

Parhaiten kuntalaisen valinnanvapaus toteutuu sellaisissa tilanteissa, joissa hän on puhtaasti asiakkaan roolissa valitsemassa itselleen mieluisinta tuotetta. Kaikissa terveyspalveluissa tilanne ei ole tällainen, saati mielenterveyspalveluissa. Oikeissa paikoissa valinnanvapaus voi kuitenkin saada palveluntuottajat kilvoittelemaan asiakaslähtöisyydessä.

Asiakkuuden näkökulma sopii hyvin esimerkiksi kulttuuri- ja liikuntapalveluihin, joissa vaikkapa työnantajan antaman liikuntasetelin kanssa työntekijä voi päättää kohottaako kuntoaan kunnan uimahallissa vai kansanopiston jumpassa.

Viranomainen ei aina tiedä parhaiten, millaista palvelua kuntalainen tarvitsee. Siksi on tärkeää, että on tarjolla monipuolisesti erilaisia palveluita, joista valita itselleen parhaiten sopiva.

7. Miksi korvata kunnallinen monopoli yksityisellä monopolilla.

Kilpailutus vaatii sen, että kilpailutettavalla alalla on alueella aidot ja toimivat palvelumarkkinat. Toki kunta voi kertomalla avoimesti strategiansa tulevista kilpailuttamissuunnitelmista myös olla luomassa edellytyksiä markkinoiden syntymiselle. Kuntien on siis kyettävä toimimaan pitkäjänteisesti. Siksi on tärkeää nähdä, luoko jonkun toiminnan ulkoistaminen pitkällä aikavälillä yksityisen monopolin siksi, ettei alueella ole mahdollista useamman yrityksen toimia samanaikaisesti.

On myös aloja, joilla julkinen monopoli on luonteva. Ulkomaiset kokemukset esimerkiksi rataverkon yksityistämisestä ovat voittopuolisen murheellisia. Esimerkiksi rataverkon ja vesilaitosten kaltaisia perusinfrastruktuuriksi luonnehdittavia palveluita on järkevä ajatella julkisena monopolitoimintana.

Koska kilpailutuksen edellytykset riippuvat alueellisista palvelumarkkinoista, ei ole mahdollista tehdä valtakunnallisia päätöksiä siitä, mitä kilpailutetaan ja mitä ei. Kilpailutus ei sovi sinne, missä markkinoita ei kerta kaikkiaan ole. Vihreät puolustavat lähidemokratiaa ja kunnallista itsehallintoa: siksi päätökset palvelujen järjestämistavasta on tehtävä aina kunkin kunnan kuntalaisten tarpeista ja mahdollisuuksista käsin.

On myös muistettava, että verorahojen käyttö monikansallisten yritysten voiton kerryttämiseen voi olla kuntalaisten mielestä perustellusti arveluttavaa. Toisaalta verorahojen tuhlaaminen kehnosti järjestettyyn omaan toimintaan on yhtä lailla arveluttavaa. Veronkannon oikeutus taataan sillä, että päättäjät suhtautuvat vakavasti verovarojen käyttöön. Kukaan ei kai omia rahojaankaan tahallaan heitä hukkaan.

8. Kansalaisjärjestöjen työ turvattava

Kansalaisjärjestöillä on ollut itsenäisen Suomen historian aikana poikkeuksellisen vahva rooli hyvinvointiyhteiskunnan tärkeiden palveluinnovaatioiden tekijänä. On välttämätöntä, että kunta voi halutessaan valita palveluntuottajaksi voittoa tavoittelemattomia yhdistyksiä.

Laki julkisista hankinnoista on soveltamisalaltaan merkittävästi laajempi kuin EU:n lainsäädäntö edellyttää. EU:n hankintadirektiivit eivät velvoita lainkaan kilpailuttamaan ns. kynnysarvon alittavia hankintoja eikä eräitä merkittäviä palvelualoja, kuten terveydenhoito- ja sosiaalipalveluja. Näihin hankintoihin voitaisiin kansallisesti säätää avoimen ja tasapuolisen kilpailun turvaava, mutta nykyistä yksinkertaisempi ja joustavampi menettely. Hankintalainsäädäntö on valmisteltu liiaksi kuin olisi kysymys makkarasta, ei monisyistä ammattitaitoa vaativista sosiaali- ja terveyspalveluista.

Kansalaisjärjestöjen mahdollisuuksia kehittää ja tuottaa palveluita on heikennetty myös ymmärtämättömillä verotuskäytännöillä, kun sosiaali- ja terveyspalveluja tuottavia järjestöjä on suoraan verohallinnossa verrattu urheiluseuroihin. Myös verottajan on oltava osa kansallista konsensusta, jossa turvataan esimerkiksi ikääntyvien ja vammaisten ihmisten pitkäjänteinen apu yleishyödyllisten yhteisöjen kautta. Kaikki toimet, jotka johtavat merkittäviin sosiaalipoliittisiin muutoksiin, tulisi tapahtua yhteisen poliittisen päätöksenteon ja koherentin arvioinnin osana, eikä yksittäisen sosiaalipolitiikkaan perehtymättömän hallinnonalan, kuten verohallinnon tai kauppa- ja teollisuusministeriön toimesta.

Kansalaisjärjestön tuottamissa palveluissa yhdistyy parhaimmillaan ihmisten oma-aloitteisuus ja uudet toimintamallit. Työnantajana ja palveluntuottajana järjestöjen täytyy silti kiinnittää huomiota siihen, että palvelujen laatu ja työntekijöiden oikeudet toteutuvat kaikissa tilanteissa.

9. Vihreät vastustavat peruspalveluiden yksityistämistä.

Suomessa ei onneksi ole painetta yksityistää palveluja. Vihreät haluavat pitää huolen siitä, että jatkossakaan ei peruspalveluja korvata asteittain yksityisillä palveluilla, kuten yksityisillä sairaaloilla, joissa potilas maksaa hoidon itse tai yksityiskouluilla, jotka rahoitetaan

lukukausimaksuilla ja joihin köyhän perheen lapsilla ei ole mitään asiaa. Se, miten vastustamamme siirtyminen yksityisiin palveluihin voisi tapahtua, olisi julkisten palveluiden näivettyminen pikku hiljaa. Jos terveyskeskukset toimivat huonosti, maksukykyiset siirtyvät yksityislääkäreiden potilaiksi. Jos peruskoulujen tason annetaan laskea, paine yksityisiin kouluihin kasvaa. Lakihan ei niitä kiellä ja aika monella suomalaisella olisi niihin varaa.

Siksi on ensiarvoisen tärkeää tasa-arvoisen yhteiskunnan kannalta pitää huolen siitä, että kaikki peruspalvelumme ovat niin laadukkaita, että varakkaatkin haluavat niitä käyttää. Siksi on ensiarvoisen tärkeää pitää huolen kuntien taloudellisista mahdollisuuksista järjestää laadukkaat ja kattavat peruspalvelut kaikille.

10. Vihreä kunta suosii luomua, lähiruokaa, ekosähköä ja reilua kauppaa.

Mikään kilpailulaki ei estä kuntaa asettamasta hankinnoilleen kriteereitä, joissa edellytetään tiettyjen sertifikaattien ja erityisvaatimusten täyttämistä, kunhan kaikilla palveluntarjoajilla periaatteessa on mahdollisuus kriteerit täyttää. Kun haluamme edistää reilua kauppaa, ryhdymme sen asiakkaiksi. Näin kunnan kannattaa toimia.

Suomessa esimerkiksi Utajärvi, Paltamo ja Kerava ovat tehneet periaatepäätöksen reilun kaupan tuotteisiin siirtymisessä. Luomu- ja lähiruuan sekä reilun kaupan tuotteiden menekin kannalta suurkeittiöt ovat avainasemassa. Suomessa kuntien suurkeittiöt ostavat joka vuosi elintarvikkeita 270 miljoonalla eurolla. Jos ateriapalvelut tuotetaan omana tuotantona, on varsin vaivatonta toteuttaa hankinnat siten, että suositaan eettisesti kestävämpää tuotantoa. Kuitenkin myös itse palvelun kilpailutuksen yhteydessä voidaan pitää huolen siitä, että palveluntarjoaja sitoutuu kunnan reilua kauppaa, lähiruokaa, luomua tai ekosähköä edistäviin tavoitteisiin.